TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SENTENCIA Nº 346
MINISTRO REDACTOR: Dr. José Balcaldi
Montevideo, 26 de junio de 2023
VISTOS:
Para resolución, estos autos caratulados: “OLMOS, GUSTAVO Y OTROS C/ ESTADO. PODER EJECUTIVO” (Ficha No. 233/2022).
RESULTANDO:
I) El 12 de mayo de 2022 la parte actora, compuesta por veinticinco legisladores (Gustavo Olmos, Daniel Caggiani, Martín Tierno, Daniel Gerhard, Ana Olivera, Sergio Mier, Cecilia Cairo, Carlos Varela, Cecilia Bottino, Gabriela Barreiro, Verónica Mato, Gabriel Tinaglini, Lilián Galán, Javier Umpiérrez, Nelson Larzábal, Claudia Hugo, Carlos Rodríguez, Susana Pereyra, Nicolás Mesa, Nicolás Lorenzo, Zulimar Ferreira, Mariano Tucci, Sebastián Valdomir, Eduardo Antonini y Cristina Lustemberg) promovió demanda anulatoria contra la Resolución CM/401, de 25 de febrero de 2021, emitida por el Poder Ejecutivo, mediante la cual se dispuso: “1º) Apruébase el “Acuerdo entre la República Oriental del Uruguay y las Compañías KNG a celebrarse entre el Estado uruguayo y las sociedades Seaport Terminals N.V., Katoen Natie N.V., Seaport Terminals Montevideo S.A. y Nalsury S.A., para poner fin al diferendo notificado por el grupo Katoen Natie al Estado uruguayo con fecha 15 de octubre de 2019 en el marco del “Acuerdo entre la República Oriental del Uruguay y la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa en materia de promoción y Protección Recíprocas de Inversiones”, en los términos que surgen del proyecto de Acuerdo que luce adjunto y que forma parte de la presente Resolución (…)” (fs. 1 a 2 y 4 a 9 vto., respectivamente, en carpeta rosada de 140 fojas, A.A.).
En necesaria síntesis, los accionantes comparecieron a promover su accionamiento en su carácter de ciudadanos de la República Oriental del Uruguay electos por el Cuerpo Electoral como Representantes Nacionales (Diputados), para la legislatura iniciada el 15 de febrero de 2020 y que finalizará el 15 de febrero de 2025, siendo dicha posición la que genera la situación jurídica lesionada.
En concreto, afirmaron que la situación jurídica lesionada por el acto de la que son titulares: a) es subjetiva, pues les atañe personalmente; b) es un derecho humano cívico político de fuente Constitucional; c) y, como tal, tiene carácter de derecho subjetivo.
Resulta así indubitable que en este caso está involucrado el derecho subjetivo a la participación en la decisión de los asuntos púbicos de los ciudadanos electos en calidad de Representantes Nacionales, que tiene por fuente de base los artículos 4, 77 y 82 de la Constitución y que presenta una triple manifestación: i) la participación en la decisión de los asuntos públicos que son reservados a la competencia del Poder Legislativo y que exigen una decisión adoptada por Ley formal, conforme a los artículos 85 numeral 17º) y 188 incisos 3º) y 4º de la Constitución; ii) al ius in officium, es decir, al ejercicio de la función legislativa para la cual han sido electos, atento a los artículos 88, 89 y siguientes de la Constitución; iii) a representar a los ciudadanos electores y electores no ciudadanos en la participación de la decisión de los asuntos públicos reservados al Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por el artículo 78 de la Constitución.
Dicho derecho subjetivo tiene como contrapartida la obligación imputable a los demás Poderes Representativos de omitir realizar actos que impidan, limiten o de algún modo menoscaben la posibilidad de su ejercicio. Esta obligación está ínsita dentro del Principio de Separación de Poderes.
Por otra parte, señalaron que siguiendo a Cajarville, el reconocimiento constitucional de categorías limitadas “generan en cierta forma como reflejos, intereses legítimos, en no ver limitado mediante una ley -en este caso un acto administrativo- el derecho que la Constitución reconoce”.
En otro orden, precisaron que en este caso el motivo de la lesión es una norma, por lo que su agravio resulta de la mera vigencia de la misma.
Además, invocaron en su respaldo pronunciamientos en los que distintos organismos internacionales (Corte Interamericana de Derechos Humanos y Tribunal Constitucional Español) y nacionales (Suprema Corte de Justicia) ampararon el derecho a la participación política que invocan.
En cuanto a sus agravios, básicamente indicaron que la validez del acto cuestionado se encuentra afectada por: a) un vicio de incompetencia, en tanto se trata de un acto dictado por el Poder Ejecutivo en materias de competencia exclusiva del Poder Legislativo: creación de un monopolio a favor de un privado y la estipulación de una nueva sociedad de economía mixta; y b) un vicio en los procedimientos, que trascienden jurídicamente en la falta de motivación y motivos del acto que aprobó el Acuerdo: no existió un procedimiento administrativo previo y se produjo una errónea e insuficiente motivación del acto.
En suma, demandaron la anulación del acto (fs. 2 a 29 vto.).
II) El 16 de setiembre de 2022 compareció en representación del Poder Ejecutivo, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, la Dra. Giorgina Albornoz, quien al contestar la demanda interpuso excepción de falta de legitimación activa.
En lo medular de su fundamentación, sostuvo que: i) la legitimación causal para la promoción del proceso administrativo de anulación requiere que el actor comparezca personalmente, extremo que no se da en la especie. Los actores afirman que por su calidad de ciudadanos electos como Representantes Nacionales el acto que impugnan los atañe personalmente, lo que no se comparte. De seguirse dicha postura cualquier persona tendría legitimación para presentarse ante el TCA con el solo argumento referido; ii) el esforzado y estirado concepto de derecho humano cívico político no alcanza para obtener un derecho subjetivo. No existe un derecho subjetivo a la legalidad ni tampoco el solo interés legítimo a la legalidad que pertenece a todos los habitantes de la República es suficiente para promover el contencioso; iii) la acción de nulidad no es una acción popular. Debe justificarse la existencia de un interés directo, de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado; iv) en cuanto a la defensa de los derechos e intereses del Cuerpo Electoral, se reitera que la acción anulatoria no se trata de una “actio popularis” en la que podría bastar la representación pretendida colectivamente para acreditar la legitimación causal; v) sesgadamente, hay un reconocimiento implícito de los accionantes que no tienen la representatividad legítima y absoluta del Parlamento en tanto y en cuanto no hay una manifestación de voluntad tangible de dicho Cuerpo.
En definitiva, solicitó que se acogiera el excepcionamiento interpuesto (fs. 48 a 51 vto.).
III) Por decreto Nº 7402/2022, de 16 de diciembre de 2022, se dio traslado del excepcionamiento opuesto a la parte actora (fs. 78), la que tras ser notificada (fs. 79) lo evacuó en tiempo y forma (fs. 80 a 93 vto.).
En resumidos términos, controvirtió la procedencia del excepcionamiento señalando que: i) mediante el acto administrativo impugnado, el Poder Ejecutivo asumió para sí dos atribuciones asignadas por la Constitución a la competencia del Poder Legislativo: a) la concesión de un monopolio a un sujeto privado (artículo 85 numeral 17) de la Constitución); y b) la modificación de un elemento esencial -el plazo- de una sociedad de economía mixta (artículo 188 incisos 3º) y 4º) de la Constitución); ii) así se le quitó antijurídicamente a los accionantes el derecho de decidir sobre aquellas materias que la Constitución asignó expresamente al Poder Legislativo; iii) no admitir el derecho subjetivo al ejercicio de las atribuciones propias de su función a los legisladores supondría admitir que el Poder Ejecutivo podría arrogarse para sí, con la más absoluta sencillez y sin control jurisdiccional alguno, los cometidos que la Constitución asigna al Poder Legislativo; iv) sin la posibilidad que los legisladores -sobre todo los electos por los lemas que conforman la oposición- puedan comparecer ante el TCA invocando el derecho subjetivo de referencia, no existiría forma de atacar la juridicidad de actos en los que el Poder Ejecutivo se arrogue atribuciones de los legisladores; v) sin esta tutela jurisdiccional efectiva frente a los desbordes del Poder Ejecutivo, el derecho de los legisladores a ejercer la función para la que fueron electos en representación de la ciudadanía perdería eficacia.
Por otro lado, reiteró in extenso las argumentaciones vertidas al promover la demanda (fs. 80 a 93 vto.).
IV) Por decreto Nº 358/2023, de 13 de febrero de 2023, se tuvo por evacuado el traslado y se dispuso que los autos pasaran en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, para que dictamine sobre el excepcionamiento opuesto (fs. 95).
V) Con fecha 7 de marzo de 2023, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, se excusó de intervenir en estas actuaciones, en virtud de lo establecido en el artículo 20 del Decreto-Ley Nº 15.524 (fs. 96).
Por dictamen Nº 113/2023, de 7 de marzo de 2023, la Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo entendió que los actores no lograron acreditar la titularidad de la situación jurídica subjetiva que el constituyente reclama y en consecuencia sugirió amparar la excepción en vista (fs. 97 a 98 vto.).
VI) Por decreto Nº 818/2023, de 2 de marzo de 2023 (fs. 100), se llamó para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) El Tribunal, habrá de apartarse del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 97 a 98) y en su mérito desestimará el excepcionamiento opuesto, por los fundamentos que se explicitarán.
En lo inicial, debe de señalarse que la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto.
Así, con carácter general se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito).
Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Véscovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original).
Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso. Es decir que es, ante todo, una legitimación, relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa, esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cf. Enrique Véscovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, op. cit., p. 229) (la negrilla no está en el original).
En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento.
La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (sentencia Nº 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nº 297/2018, 540/2019 y 448/2021).
Asimismo, se ha destacado que “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (sentencia N° 399/2015, citada -entre otras- en sentencias Nº 479/2018, 540/2019 y 448/2021) (la negrilla no está en el original).
En cuanto a la estructura procesal, con anterioridad a reforma de la Ley Nº 20.010, de 10 de diciembre de 2021, la doctrina procesalista señalaba: “En este proceso contencioso administrativo de anulación, y tal como acontecía en el proceso civil cuando él se regía por el Código del Procedimiento Civil, la legitimación causal es, en todo caso, considerada y decidida recién en la sentencia definitiva, naturalmente sin siquiera entrar a considerar la situación de fondo si considera que falta la legitimación” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación”, 2ª Edición, reimpresión inalterada, octubre de 2004, FCU, p. 30) (la negrilla no está en el original).
En la actualidad, debe estarse a la exigencia del artículo 133, numeral 9º, del Código General del Proceso, que establece que la ausencia del presupuesto procesal debe surgir “manifiestamente de los propios términos de la demanda”, por expresa disposición del artículo 7º de la Ley Nº 20.010, de 10 de diciembre de 2021.
En tal sentido, recientemente se ha señalado que: “A partir de la ley 20.010, la admisibilidad de esta excepción surge del texto expreso de su art. 7, que se remite el art. 133 del CGP. Por consiguiente, es claro que el Tribunal deberá revisar su jurisprudencia y admitir la excepción, obviamente con el alcance que se le ha dado en el CGP: la excepción sólo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba” (Cf. Gabriel Valentín, “El Proceso de Anulación de los Actos Administrativos”, FCU, Montevideo, 1ª edición, junio de 2022, p. 82) (la negrilla no está en el original).
Por último, cabe recordar además que “Esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119.2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda” (Cf. Ángel Landoni, Santiago Garderes, María Eugenia González, Fernando Gómez y Gabriel Valentín, “Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay. Comentado, con doctrina y jurisprudencia”, volumen I, editorial B de F, Montevideo-Buenos Aires, 2002, p. 328) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
II) Sentadas estas bases, conviene recordar someramente las nociones de derecho subjetivo e interés legítimo, aspecto que desde la dogmática resulta arduo (véase, entre otros, Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 68 y siguientes; Horacio Cassinelli Muñoz, “El interés legítimo como situación garantida en la Constitución uruguaya” en Perspectivas del Derecho Público en la Segunda Mitad del Siglo XX, en Homenaje al Profesor Enrique Sayagués Laso, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1969, tomo III, p. 282 y siguientes; Martín Risso Ferrand, “Derecho Constitucional”, tomo I, Montevideo, 1996, Ingranusi Ltda., p. 163 y siguientes; Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Editorial Idea, Montevideo, 1997, p. 47 y siguientes, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, 2ª Edición, FCU, 2008, p 575 y siguientes; “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, Revista de Derecho Público Nº 43, Año 22, Agosto 2013, p. 139 y siguientes; “El carácter “directo” del interés como requisito de la legitimación del actor”, Jurisprudencia Comentada, en Revista de Derecho Público Nº 50, Año 25, Diciembre 2016, p. 125 y siguientes; Cristina Vázquez, “Posición Jurídica del Particular frente a la Administración”, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, Nº 30, Enero - Junio 2011, FCU, Montevideo, p. 309 y siguientes y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, 2ª Edición, FCU, Montevideo, 2015, p. 97 y siguientes).
Siguiendo a Cassinelli Muñoz, cabe señalar que la configuración de cada situación jurídica subjetiva y de sus medios de protección es una cuestión de Derecho Positivo. En este contexto, el autor destaca que la situación jurídica de interés legítimo se correlaciona con la idea de poder y lo define como “aquel que puede ser legítimamente satisfecho mediante el ejercicio de un poder por parte de la Administración, pero que también puede quedar legítimamente insatisfecho mediante el ejercicio de ese poder” (Cf. Horacio Cassinelli Muñoz, “El interés legítimo como situación garantida en la Constitución uruguaya”, op. cit., p. 288 a 289) (la negrilla no está en el original).
En cambio, la situación jurídica de derecho subjetivo “consiste en la posición en que se encuentra un interesado frente a alguien que está obligado a una prestación; es decir el derecho subjetivo es el polo opuesto a la situación jurídica subjetiva correlativa de obligación” (Cf. Horacio Cassinelli Muñoz, “El interés legítimo como situación garantida en la Constitución uruguaya”, op. cit., p. 290) (la negrilla no está en el original).
En su opinión, la solución de principio es que la posición de los interesados frente a los poderes legislativos o administrativos es, de interés legítimo. La situación es de derecho subjetivo sólo en los casos en que la prestación no depende del ejercicio de un poder, de manera que el decisor está directamente obligado a dar, hacer o no hacer algo.
En similar sentido se pronuncia Risso Ferrand (Cf. Martín Risso Ferrand, “Derecho Constitucional”, tomo I, op. cit., p. 163 a 164) (la negrilla no está en el original).
Por su parte, Cajarville señala: “Cuando existe un derecho subjetivo, su titular pretende o puede legítimamente pretender de otro -en cuanto ahora interesa, del Estado a través de la Administración- una determinada prestación consistente en un comportamiento determinado activo u omisivo, que le es favorable, y ese comportamiento está impuesto a ese otro sujeto por una regla de derecho de manera que constituye para ese sujeto pasivo una obligación de hacer o de no hacer; de ello resulta que la satisfacción de la pretensión del titular del derecho subjetivo (en cuanto se actualice como tal pretensión) es jurídicamente necesaria (…)
(…)
La existencia del derecho subjetivo puede resultar de una norma que defina explícitamente como tal situación jurídica del sujeto activo, o que defina como obligación la del sujeto pasivo, o puede resultar de la configuración de la situación por las normas, que impongan el comportamiento debido y acuerden la acción adecuada para lograr su satisfacción (…)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, op. cit., p. 48 a 49) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
Y más adelante, consigna: “Cuando existe un interés legítimo, su titular también pretende o puede legítimamente pretender de la Administración (hipótesis que por ahora interesa) un determinado comportamiento que le es favorable, pretensión que no es arbitraria o caprichosa, sino basada en reglas de derecho que regulan o encausan la actuación de la Administración; esa pretensión puede ser legítimamente satisfecha, porque el comportamiento a que refiere es arreglado a derecho, de lo contrario el interés sería ilegítimo; pero a diferencia de la hipótesis de derecho subjetivo, esa satisfacción no es jurídicamente necesaria (…)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, op. cit., p. 49 a 50) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
Desde otro ángulo, Giorgi resume: “El interés legítimo es un interés protegido por el ordenamiento jurídico, aun cuando de una manera relativa (´diritto affievolito´, según la doctrina italiana) o de un modo indirecto, a través de la tutela del interés general (´diritto riflesso´), es decir, no en la forma absoluta y perfecta de los derechos subjetivos estrictu sensu.” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación, op. cit., p. 68) (la negrilla no está en el original).
Por último, sin pretender agotar la nómina, Durán Martínez entiende que el derecho subjetivo es protegido “en atención directa a sí mismo y solo indirectamente en función del interés público” mientras que el interés legítimo “es tutelado en atención directa al interés público y solo indirectamente en función del particular. Es decir, la protección de ese interés particular constituye un efecto reflejo de la protección del interés general. Por eso también en estos casos se habla de ´derecho reflejo´. Naturalmente que si ese ´reflejo´ no llega a una determinada esfera subjetiva no existe allí un interés legítimo sino simple.” (Cf. Augusto Durán Martínez, “El Contencioso Administrativo”, op. cit., p. 103 y siguientes).
III) Bajo estos parámetros normativos y conceptuales de doctrina y jurisprudencia que se vienen de reseñar, el Tribunal considera que los comparecientes, Representantes Nacionales e integrantes del Poder Legislativo (cuya calidad surge acreditada a fs. 3 de la carpeta rosada de 140 fojas, A.A.), no se encuentran comprendidos en supuesto de falta de legitimación causal que surja en forma manifiesta, tal como lo exige el régimen legal aplicable (artículo 7 de la Ley Nº 20.010 y artículo 133 numeral 9º) del CGP).
En primer lugar, para arribar a esta conclusión el Colegiado ha tenido presente la cita que muchas veces se suele traer a colación, de la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes, por la cual se señala que “No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular (…)” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, op. cit., p 188; en la misma línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
Del mismo modo, ha tomado en consideración las precisiones que se han formulado desde la doctrina en cuanto a que “Se ha buscado proteger tal derecho o interés y al mismo tiempo limitar el número de posibles reclamantes para evitar que la actuación administrativa sea perturbada por cualquier persona, estuviesen o no en juego sus derechos o intereses legítimos” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, op. cit., p. 189) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
Por igual, tampoco se desconoce que “la anulación no se creó como un remedio obligatorio ni como una panacea procesal sino como un instrumento de derecho que el interesado puede usar (…)” siempre y cuando se reúnan los requisitos exigidos por el artículo 309 de la Constitución para la legitimación causal (Cf. Aparicio Méndez, “Lo Contencioso de Anulación en el Derecho Uruguayo”, Biblioteca de Revista de Derecho Público y Privado, Montevideo, 1952, p. 77.) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
Ahora bien, en este contexto, el Tribunal no observa que la situación de los comparecientes encuadre, de manera patente y de la sola lectura de la demanda, en una hipótesis de simple interés, o de un mero ejercicio de una acción popular.
Por el contrario, aun cuando no surge con claridad una situación jurídica de derecho subjetivo perfecto, que, por definición, no es la solución de principio en nuestro Derecho, no puede decirse lo mismo de la de interés legítimo, directo y personal con relación al acto impugnado.
IV) Para el examen de la situación de interés legítimo, directo y personal, es bueno partir de las enseñanzas de Giorgi, quien con su claridad habitual explicaba: “Para la legitimatio ad causam no basta, pues, un mero interés desde que no nos hallamos ante una actio popularis. Es indispensable un interés legítimo, esto es, un interés protegido por la ley, que en principio puede tener tanto un contenido material como moral. No es un interés que emana de una simple situación de hecho o de una actitud tolerante de la Administración. Es un interés amparado jurídicamente.
El interés legítimo debe caracterizarse, además, por ser personal y directo. Interés personal significa interés que atañe a personas determinadas, es decir, interés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales ni generales. Corresponde señalar que el interés personal no implica un interés exclusivo de una persona, sino un interés relativo a situaciones jurídicas particulares a las cuales pueden estar ligados los intereses de varias personas. El interés concurrente de varios sujetos de derecho en la impugnación de un acto administrativo no excluye la subjetividad de las situaciones en que cada uno de ellos se halle colocado respecto del acto administrativo.
Interés directo significa interés inmediato, no eventual ni futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración.” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación, op. cit., p. 187 a 188) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
De manera complementaria a esta formulación clásica, interesa destacar los desarrollos posteriores que realizó Cajarville acerca del carácter directo del interés legítimo.
Al respecto se preguntaba: “¿Cuándo puede calificarse como directo un interés? En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada.
Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma; cuando la norma es de competencia, esta dimensión subjetiva incluye a todos los sujetos alcanzados por las potestades que la norma de competencia confiere. De esto resulta que la categoría puede comprender a todos los habitantes, a todos los sometidos al ordenamiento jurídico; lo cual no debe sorprendernos, porque hay muchas situaciones jurídicas, ajenas a este tema de la defensa del interés general, que sin duda todos admitiremos como legitimantes para la promoción de las acciones constitucionales, y conforme a las cuales todos admitiremos que quienes estamos legitimados para promoverlas somos todos y cada uno. Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, sólo estará legitimado, sólo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo.
Por otra parte, si la norma lesiva es abstracta, el interés comprometido será directo en todos los acontecimientos comprendidos en la categoría que define el supuesto normativo; y si es concreta, el interés comprometido será directo sólo en el acontecimiento ubicado en el espacio y en el tiempo alcanzado por el supuesto normativo.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, op. cit., p. 153) (la negrilla y el subrayado no están en el original).
Más adelante en el tiempo, precisó: “En el “caso de que se trate”, el sujeto se encuentra en esa determinada situación jurídica regida por las normas anteriormente vigentes, y la norma cuestionada modifica, sustituye o es violatoria de alguna de esas normas; si ese “caso de que se trate” está comprendido en el supuesto de la norma posterior que se cuestiona, el interés como situación jurídica configurada por esas normas anteriores resultará afectado y se califica como directo (…)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “El carácter “directo” del interés como requisito de la legitimación del actor”, op., cit., p. 127) (la negrilla no está en el original).
En consonancia con estos lineamientos, cabe referir además a la sentencia SCJ Nº 57/2020, en la cual se trató una contienda de inconstitucionalidad planteada por cuarenta y ocho legisladores nacionales contra el artículo 1º de la Ley Nº 19.654, de 17 de agosto de 2018, por considerar que se vieron directamente afectados en su condición de representantes legítimos en el Poder Legislativo de los Partidos Políticos, a través de una norma que pretendió modificar la conformación del Cuerpo Electoral.
En concreto, la referida sentencia consignó:
“La Suprema Corte participa del criterio conforme al cual, para determinar la legitimación de quien promueve un proceso de inconstitucionalidad, debe atenderse, entre otros aspectos, a cuál es la concreta inconstitucionalidad denunciada.
En lo medular, los partidos políticos y ciudadanos-legisladores que conforman la parte actora tachan de inconstitucional a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley No. 19.654:
(1º) Por violar la norma de procedimiento que establecen una mayoría especial para su aprobación (artículo 77, ordinal 7º); y,
(2º) por violar la norma constitucional que impone que el ejercicio del sufragio está reservado a quienes residan en el país, se “avecinen” en el territorio nacional (artículo 81 de la Carta), violación de la cual se derivan otras, como la de los artículos 322, 88, 77 ordinal 2º.
En ese marco debe analizarse la legitimación activa en el caso.
(…)
“III.2.a) El interés.
Al igual que en el caso de los partidos políticos, el interés de los legisladores comparecientes refiere al perjuicio jurídico derivado de que se modifique la conformación del padrón electoral en forma, a su juicio, inconstitucional.
Pretenden que la Corte tutele su derecho a participar en el sistema electoral conforme a las reglas constitucionales que, en su criterio, la ley impugnada viola.
III.2.b) El interés “directo”.
En el caso, es claro que se verifica un supuesto de interés directo.
Los Dres. Eduardo Turell, Tabaré Sosa Aguirre y Luis María Simón consideran que los legisladores son titulares de un interés “directo”, por cuanto son soportes individuales del partido por el cual fueron elegidos, no siendo concebible en nuestro sistema ser elegible sin formar parte de un partido político. En tal sentido, cabe remitirse a lo señalado en el III.1 precedente.
La Dra. Bernadette Minvielle y el redactor, por su parte, consideran que los legisladores comparecientes son titulares de un interés directo en su calidad de ciudadanos en ejercicio de la ciudadanía, de “electores y elegibles”, conforme lo dispuesto en el artículo 77 inciso primero de la Carta. Concepto que también comparte el Dr. Simón, sin perjuicio de lo indicado precedentemente.
En ese marco, entienden que la norma tachada de inconstitucional afecta su situación jurídica como ciudadanos electores y elegibles, en la medida que modifica esa categoría en forma contraria a la Carta. Destacan los Dres. Minvielle y quien redacta que es su calidad de ciudadanos electores y elegibles lo que configura su interés en que la reglamentación legal del sistema electoral sea regulada en forma arreglada a la Constitución.
III.2.c) El interés “personal”.
El interés invocado tiene la nota de “personal”, ya que afecta a cada compareciente.
Para los Dres. Turell, Sosa Aguirre y Simón en atención a la calidad de legisladores integrantes y representantes de los partidos políticos.
Para la Dra. Minvielle y el redactor la nota de “personal “deriva que el interés invocado deriva de su calidad de electores y elegibles, la cual es propia de los comparecientes y no ajena.
III.2.d) El interés “legítimo”.
Igualmente claro es que es un interés que presenta la nota de legítimo, por no ser contrario a Derecho.
III.3) En definitiva, los accionantes, por las razones referidas, se encuentran legitimados activamente (…)” (sentencia SCJ Nº 57/2020) (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original).
Salvando las distancias, en el sub - judice también se puede partir de análogas premisas. Así, para analizar la legitimación de quienes promueven este proceso contencioso anulatorio, debe atenderse también a cuál es la concreta ilegitimidad denunciada.
En lo medular, los Representantes Nacionales que conforman la parte actora consideran que la Resolución impugnada, que aprobó el Acuerdo entre el Estado Uruguayo y las “Compañías KNG”, violó los artículos 4, 77, 78, 82, 85 numeral 17º), 88, 89 y 188 incisos 3º) y 4º), configurando:
a) Vicio de incompetencia, por creación de un monopolio a favor de un privado y la estipulación de una nueva sociedad de economía mixta; y
b) Vicio en los procedimientos, por falta de motivación y motivos del acto.
Refieren, además, en su demanda y en los antecedentes, a las cláusulas tercera y quinta del Acuerdo, que respectivamente tratan sobre la extensión del plazo del contrato de gestión por cincuenta años (fs. 6 vto., ídem, A.A.) y que durante la vigencia de la concesión no se otorgarán nuevas concesiones, permisos ni autorizaciones para la instalación y explotación de una terminal especializada de contenedores, salvo las excepciones allí previstas (fs. 7 vto. ídem, A.A.).
Pues, bien, a partir de estas consideraciones, el Tribunal concluye que no emerge, en forma manifiesta y de los propios términos de la demanda, que los Representantes Nacionales no se encuentren en una situación jurídica subjetiva de interés legítimo (no surge que este no se encuentre protegido por el ordenamiento jurídico) y que además no reúna las notas de directo (en su calidad de Representantes Nacionales e integrantes del Poder Legislativo, tampoco surge que su caso no se encuentre comprendido en los supuestos de la norma cuestionada) y personal (no se desprende que el acto no afecte a cada compareciente, en su condición de legisladores nacionales, en ejercicio de sus funciones), con relación a la Resolución impugnada.
En definitiva, al no encontrarse los comparecientes comprendidos en el supuesto previsto por los artículos 7 de la Ley Nº 20.010 y 133 numeral 9º) del CGP, corresponde desestimar el excepcionamiento interpuesto.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal
RESUELVE:
Desestímase el excepcionamiento interpuesto, sin perjuicio de que el tema será examinado en la sentencia definitiva de conformidad con lo indicado en el considerando III).
Sin sanción procesal específica.
Notifíquese personalmente a las partes.
Dra. Selva Klett - MINISTRO DEL TCA
Dr. William Corujo - MINISTRO DEL TCA
Dr. Luis María Simón - MINISTRO DEL TCA
Dr. José Balcaldi - MINISTRO DEL TCA
Dra. María Rossi - MINISTRO DEL TCA
Dr. Ricardo Marquisio - SECRETARIO LETRADO
DDU - CASO - TCA - 10866